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      2021年留有余力,2022年積極財政的變與不變

      杜濤2021-12-16 00:18

      經濟觀察網 記者 杜濤 從2008年開始,中國已經連續實施十余年的積極財政政策。2021年減稅與發債并舉,與疫情前的2019年相比,保持了較大規模的財政擴張,但與2020年相比,赤字率以及專項債都進行了小規模的收縮,其中,赤字率縮減為3.2%,專項債規模收縮1000億元,且不再發行特別國債。

      12月8-10日的中央經濟工作會議提出“我國經濟發展面臨需求收縮、供給沖擊、預期轉弱三重壓力”,“明年經濟工作要穩字當頭、穩中求進,各地區各部門要擔負起穩定宏觀經濟的責任,各方面要積極推出有利于經濟穩定的政策,政策發力適當靠前”。

      為了應對經濟發展面臨的壓力,2022年將繼續實施積極的財政政策。

      新的一年,赤字率是否會提高?專項債額度是否繼續提高?如何在管控地方政府隱形債務的情況下,拉動地方政府投資?減稅降費會有哪些針對性的措施?是會出臺新的減稅降費政策還是舊政策的擴圍?

      12月14日,中國社科院財經戰略研究院研究員楊志勇對經濟觀察網表示,赤字率應該會維持在3%左右。財政政策要強調效能,所以專項債會更考慮效率、效果,否則發了債,沒有項目,也沒有支出,更達不到穩增長的作用。此外,專項債也要關注其風險的問題。

      在楊志勇看來,拉動投資最根本的還是需要把市場激活,沒有市場的信心和活躍度,政府的投資拉動效果有限。“以經濟建設為中心,挑戰很多,最重要的是要有信心,預期才能起來。”

      同日,一位財稅行業專家告訴記者,2022年貨幣政策應該會相對寬松,財政政策的尺度目前尚難以評估。不過,相對2020年,2021年財政政策擴張力度收縮,且2021年財政收入形勢比較好,因此留有余力。

      “提高赤字率不太可能,專項債規模應該也會相差不大,不過有今年的蓄力,就算明年財政政策的擴張規模和今年一樣,也會比今年的力度更強。”上述行業人士表示。此外,該行業人士認為,從這幾年的情況來看,專項債拉動投資的效果沒有想象的那么好,真正需要的是提高市場信心。

      財政方面,穩增長已經開始行動,據經濟觀察報了解,近期,提前批的專項債和一般債額度已經下達到省一級層面。

      變化猜想

      12月8至10日召開的中央經濟工作會議提出,積極的財政政策要提升效能,更加注重精準、可持續。要保證財政支出強度,加快支出進度。實施新的減稅降費政策,強化對中小微企業、個體工商戶、制造業、風險化解等的支持力度,適度超前開展基礎設施投資。黨政機關要堅持過緊日子。嚴肅財經紀律。堅決遏制新增地方政府隱性債務。要繼續面向市場主體實施新的減稅降費,幫助他們特別是中小微企業、個體工商戶減負紓困、恢復發展。

      財政部官網14日公布的《財政部召開黨組會議傳達學習中央經濟工作會議精神》一文中提到,圍繞落實黨中央決策部署提升財政政策效能,強化預算編制、審核和支出管理,統籌財政資源,保證財政支出強度,加快支出進度,全過程實施財政資金績效評價,并加強與貨幣政策協同配合,確保宏觀政策穩健有效。要落實更加精準的要求,謀劃好每一項財政措施,使用好每一筆財政支出,精準提供基本公共服務,實施好新的減稅降費政策,持續提高轉移支付的精準性。要堅決遏制新增地方政府隱性債務,穩妥化解地方政府隱性債務風險隱患,確保財政可持續。 

      2022年的積極財政政策相比2021年會有哪些變化?赤字率是否會提高?專項債規模是否會擴大?減稅降費規模是否會超越去年?對于隱性債務的管控是否會有變化?

      中國財政科學研究院財政金融研究中心主任趙全厚對經濟觀察網表示,2022年專項債規模增長的可能性不會很大,甚至可能還會出現收縮。一方面,如果繼續擴大赤字率,擴大專項債規模,也會影響財政的可持續性;另一方面,穩增長也有多重措施。今年經濟下行壓力加大也有一些雙減、雙控政策地疊加影響,明年這些政策影響也會降低。

      趙全厚認為赤字率可能會穩定在3.2%左右,或者略微提高一點。“當前中國法定債務空間不是很高,中央加地方不到60%債務率,還有財政擴張的空間。但是,需要考慮的是如何分配中央和地方的債務問題,不能把風險都集中在一方”,趙全厚說。

      中財-中證鵬元地方財政投融資研究所執行所長溫來成告訴記者,預計2022年對于隱性債務的化解不會放松,現在地方債務風險主要是隱形債務風險。“穩妥化解”是指化解隱形債務風險的時候,不能形成新的風險,比如因為不能償還隱性債務,引起區域性金融風險之類。在保持社會經濟穩定增長的前提下,推動隱性債務的化解。

      對于此次中央經濟工作會議提到的減稅降費方面,楊志勇認為,新的減稅降費會是比較綜合政策,比如減少中小企業制造業的稅收負擔,而不會是單獨一個稅種稅率降低的問題。

      智方圓稅務師事務所主管合伙人王冬生告訴記者,中國應該還有減稅降費的空間,具體措施需要針對不同企業的情況,精準施策,深入研究。比如適當降低企業所得稅稅率,對融資能力較差的中小微困難企業實施更靈活地緩稅措施;再比如將審批權限由省稅局下放到區縣級稅局,緩稅時間由三個月延長到半年等。此外,也需要綜合權衡減稅需求與財政收入需求。

      專項債的作用有多大?

      近期,2022年的提前批專項債額度已經下達,這也是國務院連續三年下達了提前批額度。據經濟觀察網了解,額度分配還在中央和省級財政部門之間,尚未下達到市、縣層級。

      2018年12月十三屆全國人大常委會第七次會議決定,授權國務院在2019年以后年度,在當年新增地方政府債務限額的60%以內,提前下達下一年度新增地方政府債務限額(包括一般債務限額和專項債務限額)。授權期限為2019年1月1日至2022年12月31日。

      財政部在今年11月中下旬表示,截至10月末,全國地方政府新增債券發行35130億元,其中專項債券27578億元,發行進度為76%。同時,結合宏觀經濟運行情況,研究做好2022年地方政府新增債務限額提前下達工作。

      11月24日召開的國常會表示,按照“資金跟著項目走”要求,梳理明年專項債項目和資金需求。省級政府要強化統籌,加強符合經濟社會發展需要項目的前期工作和儲備,適時推進成熟項目開工。統籌考慮各地實際和促進區域協調發展要求,合理提出明年專項債額度和分配方案,加強重點領域建設,不“撒胡椒面”,研究依法依規按程序提前下達部分額度。

      12月8日至10日召開的中央經濟工作會議指出,明年經濟工作要穩字當頭、穩中求進,各地區各部門要擔負起穩定宏觀經濟的責任,各方面要積極推出有利于經濟穩定的政策,政策發力適當靠前。

      溫來成告訴記者,在整個社會投資需求不足的情況下,不論專項債還是城投投資,都只是起到拉動投資的作用。

      “只是一個示范拉動的作用,”溫來成進一步解釋。

      雖然專項債在穩增長中起到一定的作用,可以有效拉動投資,但是專項債帶來的風險問題也不容忽視。

      2019年12月17日,時任財政部預算司巡視員王克冰在由中國國債協會主辦的“地方債市場建設與發展研討會”上表示,專項債目前已有一些風險苗頭,但總體風險還算可控,目前財政部正在探索建立專項債風險項目控制機制,試圖把具體項目的償債風險控制住,以此來控制整體的風險,逐步完善專項債的償債保障機制。

      2020年12月18日,財政部印發了《地方政府債券發行管理辦法》其中強調“地方財政部門要保障專項債券還本付息,防范專項債券償付風險”。

      “現在專項債存量規模接近16萬億元,是政府性基金預算的1.6倍,可能會出現風險,”趙全厚告訴記者,所以相比2021年3.65萬億元的專項債規??赡軙湛s。

      按照財政部的最新數據,截至2021年10月末,全國地方政府債務余額296549億元,控制在全國人大批準的限額之內。其中,一般債務137549億元,專項債務159000億元;政府債券294802億元,非政府債券形式存量政府債務1747億元。

      “現在很多專項債只能依靠再融資,將風險向后轉移”,趙全厚認為,因此,必須要防控專項債帶來風險,特別是一些現金流不能覆蓋,需要再融資來還債的項目。

      此外,即便專項債額度已經下來,有些地區的專項債也不一定會今年提前發行。一位地方財政的人士告訴記者,現在嚴控債務率,專項債在政府債務率中占比不低,所以不是越多越好,也不會將明年的挪到今年來發行,畢竟年底還要考核地方領導債務率這個指標。

      如何拉動投資

      此次中央經濟工作會議中還提出,適度超前開展基礎設施投資。黨政機關要堅持過緊日子。嚴肅財經紀律。堅決遏制新增地方政府隱性債務。

      大岳咨詢董事長金永祥分析“適度超前”是針對的2022年,也就是指將原本計劃在2023年開展的一部分基礎設施投資提前到2022年。

      12月15日,國家統計局公布了11月各項經濟運行數據,數據顯示,11月全國固定資產投資仍延續著今年以來低速增長態勢。

      “過緊日子,少開銷,又要拉動投資,又不準新增債務,‘既要、又要’,多個目標,如何同時實現,真的很考驗地方領導的智慧,”趙全厚告訴記者,這就要求一方面化解隱性債務,一方面在法定債務里面進行經濟建設。但是,要關注到政府投資的撬動系數變弱,投資的渠道也沒有擴大的可能,只能發行規范性債券,而現在規范性債券用于投資的額度與以前地方政府在基建投資的額度相差甚大。

      當地方政府需要穩增長,拉動投資之時,除去專項債,其他的政府投融資工具是否會復蘇?

      趙全厚告訴記者,PPP(政府與社會資本合作)已經是常態化,很多地方已觸及10%紅線,不會再大規模的增長。

      此前,為防控PPP帶來財政風險,財政部提出了PPP項目支出10%紅線,即確保每一年度本級全部PPP項目從一般公共預算列支的財政支出責任,不超過當年本級一般公共預算支出的10%。

      “當經濟下行壓力加大,財政收入下降時,PPP的10%支出紅線很容易達到,”趙全厚告訴記者。在趙全厚看來,明年政府投資只是穩增長的一方面,提振經濟,還是要看市場的信心和預期。中央經濟工作會議對資本特性、“雙碳”目標等一系列重大理論和實踐問題的闡述,對市場投資的預期和信心,對經濟的穩定都能起到支撐作用。

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      財稅與環保新聞部主任
      長期關注宏觀經濟,財政、貨幣政策領域。主要關注財稅、金融、審計、環保、PPP、大工業等相關方向。
      黄色AV

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