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      波蘭-歐盟法律爭議將走向何方

      劉淄川2021-11-01 12:33

      (圖源:IC Photo)

      劉淄川/文

      近期,中東歐地區的大國波蘭與歐盟之間的法治之爭不斷升級,甚至引發波蘭可能走上退歐進程的猜測。這是一場攸關歐盟未來命運的爭議,也是歐盟內部東西部之間不斷蓄積的緊張的又一次爆發。這場法治之爭有可能導致歐洲團結的脫軌嗎?短期來看可能性不大,但其中蘊含的長期風險不容忽視。

      10月7日,波蘭憲法法院裁定歐洲法院某些裁決對波蘭不具管轄權,而且歐盟條約部分內容違反波蘭憲法。這一裁定是應波蘭總理莫拉維茨基的要求做出的,從廣義上看,這也是波蘭執政黨法律與公正黨近年來不斷推進的司法改革計劃的一部分。此舉立刻引起歐盟方面的強烈反應,歐盟委員會威脅要對波蘭采取制裁措施。

      針對歐盟的威脅,莫拉維茨基繼續堅持強硬立場。他指責歐盟是“拿槍指著我們的頭”,并呼吁歐盟撤回實施法律和金融制裁的威脅。他說,如果歐盟委員會拒絕向波蘭提供承諾的資金,這就是要“引起第三次世界大戰”,他誓言波蘭將“用我們手中的任何武器捍衛我們的權利”。

      不過,莫拉維茨基也做出了一定的讓步姿態。為緩解緊張局勢,他承諾在今年年底之前解散針對法官的紀律審查機構。歐洲法院認為這個機構是非法的,對波蘭來說,這也是其司法改革措施中被認為比較過頭的地方。但盡管在這一點上做出讓步,波蘭并不會從根本上否定其司法改革計劃的合法性,不會全面向歐盟低頭。

      從另一個角度來看,波蘭最高法院的這個裁定也是波蘭國內法治斗爭的升級。這場法治斗爭的源頭是法律與公正黨以需要提高法院系統的效率為由推進司法改革。歐盟則認為,法律與公正黨實行的所謂法院改革既威脅到了司法獨立,也威脅到了維系歐盟的基本法律紐帶。

      因為這場僵局,歐盟已經推遲批準向波蘭提供360億歐元的新冠疫情經濟復蘇支持計劃。波蘭方面則表示已經從私人市場借款,為新冠疫情之后的投資計劃融資,同時呼吁歐盟改變這一決定。但一些歐盟成員國以及歐盟委員會的部分委員主張制裁加碼,呼吁建立新的附條件機制,這可能會影響到歐盟每年向波蘭提供的數百億歐元資金。波蘭方面表示,會針對任何減少“凝聚力基金”(即歐盟向經濟較落后的東歐國家提供的以增強歐盟內部凝聚力為目的的基金)的行動展開強烈報復。波蘭的報復方式可能是在歐盟立法過程中投否決票,例如否決歐盟具有里程碑意義的氣候變化一攬子計劃。

      在這場爭議中,波蘭方面的核心觀點是歐盟逾越了自身的法律權限,以歧視和強制的方式對待波蘭,損害波蘭主權。波蘭認為這是一場政治爭議,歐盟是出于政治動機,因此解決危機需要歐盟拿出政治意愿。波蘭要求歐盟委員會改變在9月做出的決定,即對波蘭每日進行罰款,直到波蘭執行歐洲法院做出的與波蘭司法改革相關的多項裁定。來自波蘭執政聯盟的一些議員和部長已表示,如果歐盟成員國身份不再能給波蘭帶來好處,波蘭可能會考慮退出歐盟。

      但從法律上來看,波蘭方面的觀點并不成立,因為核心問題是波蘭憲法法院的這一裁定直接威脅到了歐盟法律秩序的統一性和完整性。歐盟法律相對于各成員國的國內法具有優先性,這是歐盟必須堅持的原則。正如歐盟委員會主席馮德萊恩所說的,波蘭憲法法院的裁決“對歐盟的基礎提出了質疑,這是對歐洲法律秩序統一的直接挑戰”。從歐盟的角度看,必須讓波蘭為其行為負擔一定的代價,才能避免波蘭采取進一步對抗歐盟的行動,也威懾其他國家,以防止其仿效波蘭。

      根據歐盟2014年確立的法治框架,解決成員國的法治問題有兩條路徑:一是對成員國的法治狀況進行調查;二是對成員國發起侵權訴訟。根據歐盟程序,歐盟委員會先就所關切的問題向成員國政府發出“正式通知函”,要求限期答復;如成員國答復不能令歐盟委員會滿意,則歐盟委員會發出“合理意見”,要求成員國按照意見糾正其行為;若成員國不糾正,則歐盟委員會可以向歐洲法院發起訴訟,要求其裁決。自2017年7月至今,歐盟委員會先后四次就波蘭司法改革發起侵權訴訟程序。歐盟委員會認為,波蘭司法改革的實質是行政力量加大對司法的干預,破壞了司法獨立性。

      波蘭之所以在司法改革問題上和歐盟對抗,原因有兩個:一是法律與公正黨認為司法體系效率低,滋生腐敗,鏟除司法體系中的不良因素有利于提升其執政合法性;二是波蘭反對歐盟侵蝕其主權,威脅其民族價值觀和國家身份。同時,這不僅僅是歐盟與波蘭的對抗,也是一場波蘭國內的對抗,波蘭大城市里擁抱歐盟身份的自由主義精英反對法律與公正黨的司法改革措施,主張嚴格遵守歐盟規定,但法律與公正黨得到中下層民眾的普遍支持,其執政地位穩固。對波蘭中下層民眾來說,波蘭司法體制是否符合歐盟規定并不是攸關自身利害的問題,這也為法律與公正黨在與歐盟的對抗中選擇強硬立場提供了民眾基礎。但當然,歐盟對波蘭發出的很多制裁威脅還有待付諸行動,雙方仍然有博弈和妥協的空間,能否妥協主要取決于波蘭方面的態度。

      波蘭曾經是歐盟東擴的成功范例。波蘭于2004年加入歐盟后,經濟蓬勃發展,高經濟增長率的保持時間之長在世界上數一數二。波蘭也被完全承認為西方國家的一員,并扮演著日益重要的地緣政治角色。但是,這些成功不應歸功于波蘭自身,在很大程度上也是波蘭與歐盟合作的結果。歐盟每年向波蘭提供大筆資金,支持了原屬蘇東陣營的波蘭向市場經濟轉型。如果波蘭和歐盟之間的法律沖突升級,歐盟或許會設置附條件機制,那樣一來,不僅歐盟給予波蘭的特殊資金支持,甚至歐盟對波蘭的例常性資金轉移,都將受到影響。那將在根本上影響波蘭對自身歐盟身份的認同。

      歐盟曾把波蘭作為新成員國的成功榜樣,以為其各項改革和擴張計劃提供論據,然而諷刺的是,近年來波蘭卻成為與歐盟矛盾最大的歐洲國家之一。這不僅僅是一種類似于青少年叛逆期的現象。自波蘭保守民族主義政黨法律與公正黨2015年上臺以來,波蘭和歐盟就不斷發生激烈沖突。雙方的最初沖突在很大程度上系由歐洲難民危機引起,波蘭等東歐國家反對歐盟本著人道主義精神接受大量中東難民。但圍繞法治問題的沖突是波蘭與歐盟之間最持久也最具根本性的沖突,這也代表了法律與公正黨在國家發展方向方面的一些深層次思維。

      波蘭行為的驅動力并不是如法律與公正黨所說的,要完善國內的法律秩序,而是要做出否定歐盟法律至高無上地位的政治姿態。作為全世界獨一無二的政治共同體試驗,歐盟與各成員國的主權之間出現沖突,是必然會出現的現象,也值得進行學術研究。但波蘭與歐盟之間的這場法治之爭很大程度上是波蘭自身挑起的,而不是它迫于無奈要和歐盟對抗。從本質上說,波蘭政府試圖擺脫其所承擔的法律束縛,強化自身的威權主義色彩。

      波蘭等一系列東歐國家近年來出現了一定的向威權主義回歸的趨勢,民族主義興起,在價值觀方面趨向于保守,對中東難民、穆斯林、同性戀的敵意增強。雖然歐盟以經濟杠桿影響這些國家的國內局勢的做法亦有一定的效果,能阻止其采取過頭的行為,但這些有威權主義傾向的政黨和政治人物在國內擁有巨大支持,這是不可否認的。這反映了全球經濟低迷形勢下中東歐各國國內政治生態的深層次變遷。

      同時,歐盟法律統一性危機不僅出現于波蘭,甚至在像德國這樣的歐盟核心國家也出現了類似情況。歐盟的總體凝聚力呈現衰落趨勢。德國聯邦憲法法院也曾試圖對歐洲法院的裁決進行事后評估。2020年歐盟針對此事強調,歐盟法律優先于成員國法律,歐盟法律解釋權歸歐洲法院。2016年的英國脫歐也反映了這一整體趨勢,即各成員國內疑歐派力量增強,歐洲一體化進程已難以超越瓶頸期,反而有倒退之虞。

      歐盟和波蘭之間的沖突不斷惡化,最終導致波蘭走上退歐之路,這種可能性不可排除。但目前雙方都有妥協空間,也都不想走到這一步。波蘭國內對歐盟仍有巨大認同,包括法律與公正黨的支持者,也大多數不想脫歐。在可預期的未來,歐盟將繼續保持完整,但隱藏于各成員國內部的看似細小但呈不斷擴大趨勢的裂紋,將對歐盟大廈的根基構成越來越大的挑戰。

       

      黄色AV

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