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      走出“超低生育率”的社會困境

      沈潔2021-11-01 12:20

      (圖源:IC Photo)

      沈潔/文

      隨著2021年7月20日《中共中央 國務院關于優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定》的出臺,一對夫妻可以生育三孩的政策明確。這表明人口大國的中國已經步入“超低生育率”社會、人口發展進入了從節制生育走向激勵生育的轉折時期。

      與以往推行的節制生育政策相比,提高適齡人口生育意愿、緩解生育率繼續下滑的政策應該更為困難,這將成為中國社會需要長期面對的課題。在亞洲地區,日本和韓國更早面對低生育率問題,雖然兩國都積極推進“工作-育兒平衡”以及兒童津貼等社會政策,但在政策效果上顯現出一定的差異。

      從生育率曲線看,日本2005年曾一度跌落至1.26,社會政策介入之后緩慢上升,2012年上升到1.42,之后又有所下降,2020年為1.34。2001年韓國的生育率跌落到1.30,雖然采取了強有力的政策介入,但之后一路滑坡,2020年降至0.84,成為世界各國中生育率最低國家。

      影響生育率的因素復雜多變,需從本國政治經濟以及文化積淀中尋找適合自己的有效良方。

      世界各國的“低生育率”現象

      從國際環境看,少子化問題已波及諸多國家,成為世界各國普遍關注的問題。根據聯合國數據,從1950年開始,經濟發達國家的生育率已經出現下降,但由于南非地區和北非以及西亞地區仍處在高生育率時期(1950-1955年期間,上述地區的生育率分別維持在6.51和6.57),由此保持了世界人口發展的總體平衡。發展中國家經濟崛起之后,全球生育率出現快速滑坡,1985-1990年降至3.44,2015-2020年降至2.47,其中保持高生育率的南非2015-2020年也下降到4.72。據聯合國的中期預測,全球生育率在2045-2050年期間將下降為2.21,2070-2075年期間為2.05,低于2.1的人口更替水平。而在2095-2100年期間,預測該指數會下降到1.94。

      在人口學界,“出生率下降”通常被定義為總和生育率在相當長的時間內低于維持人口所需的水平,即人口更替水平。更具體解釋“人口更替水平”,是指一個國家或某個區域在人口的出生與死亡達到某種相對平衡而產生的一個比率。

      大約在1960年代,歐洲各個國家的生育率已經普遍低于2.1。1987年,荷蘭人口學家馮德卡(Van DeKaa)和與比利時人口學家列思泰赫(R.Lesthaeghe)針對歐洲生育率普遍下降現象,提出“第二次人口轉型”理論,以生育率低于2.1人口更替水平作為轉型標志,并認為家庭形態以及價值觀體系的變化是引起“第二次人口轉型”的重要原因。特別提出了要關注女性就業率提高,以及“男主外女主內”傳統分工模式不斷發生變化的事實。他們第一次將至今所忽略的婚姻和家庭行為納入政策視野,所提出的女性勞動以及性別、婚姻和家庭行為等重要命題吸引了學界、經濟界、政界的關注。

      針對“第二次人口轉型”的命題,學界從各個領域做了諸多探討。其中,20世紀90年代初期,性別福利國家學派的研究成果和研究方法脫穎而出。其代表性學者艾倫·西亞洛夫(Alan Siaroff)的“女性勞動保護”與“家庭福利水平”理論以及南希·弗雷澤(Nancy Fraser)提出的社會成員共同承擔家務勞動政策理論等,為具體衡量實現“工作-育兒平衡”提供了政策工具和評價尺度,同時也為緩解低生育率問題提供了思路。

      艾倫·西亞洛夫從性別政策學理論視角以“女性勞動環境”與“家庭福利水平”兩個評價指標體系,對經濟合作與發展組織(OECD)成員國的相關數據進行分析,歸納出福利國家四分法的理論框架。

      她認為,第一種類型是“社會民主主義福利國家”,其特點是育兒養老等家務勞動公共化程度、女性就業率、男女性別平等指標水平都處在較高的位置,包括丹麥、芬蘭、挪威、瑞典等國家;第二種類型是“新自由主義福利國家”,特點是家務勞動公共化程度低、家務勞動主要依靠市場和家庭、女性就業率低、男女性別平等指標水平相對較低,包括美國、加拿大、澳大利亞、新西蘭等國家;第三種類型是“基督教民主主義福利國家”,特點是家庭福利雖然充實,但由于受宗教文化制約,家庭福利并沒有起到提高女性就業率的政策效果,包括奧地利、法國、德國等國家;第四種類型是“女性動員后發福利國家”,國家對家庭福利支持力度弱,家務勞動公共化程度低,勞動力市場排斥女性,男女性別平等指標水平低,包括希臘、愛爾蘭、日本、瑞士等國家。

      南希·弗雷澤則從政治學及性別學視角,對“男主外女主內”性別分工的社會規范(male breadwinner)進行了尖銳批判,同時提出取代性別分工模式的三種政策思路:第一,從“男性掙錢養家”轉換到夫婦共同勞動、共同獲取報酬政策模式(universal breadwinner model)。女性參與社會經濟活動、與男性同工同酬是獲得市民權、爭取實現性別平等的重要環節,對女性的雇傭保障是解決女性貧困和防止對女性進行壓榨的最有效手段;第二,對承擔家務勞動者給予公平的價格評價和報酬支付,即對等性政策模式(care giver parity model)。為了防止女性陷入無酬勞動陷阱,需要對承擔家務勞動者給予正當的評價及支付同等的報酬。

      社會保障應當負擔生育、護理休假期間的工資以及免除繳納社會保險費義務;第三,從女性單獨承擔家務勞動轉換到社會成員共同承擔家務勞動政策模式 (universal caregiver model)。男性積極參與家務勞動,實現男女平等支配自由時間是體現性別平等的重要環節。“工作-育兒平衡”理論被具體推行于北歐等國家的社會政策當中,學界認為,北歐諸國的生育率穩定在1.8-1.5前后的水準,與其推行“工作-育兒平衡”政策有直接關聯。

      東亞地區的“超少子化”危機

      繼歐洲低生育率旋風之后,在亞洲地區,日本是第一個遭遇生育率下降的國家。

      據日本厚生勞動省統計數據,從1940年代中期日本戰敗投降到1970年代中期,曾出現過兩次嬰兒潮,第一次是在1947-1949年,其背景是分布在亞洲各個戰場的男性回歸家園,日本從常年的戰時生活轉入平和狀態,激勵了家庭的生育愿望。1949年新生兒人數為2696638人,創下日本最高出生人數紀錄,出生率為4.5。第二次嬰兒潮在1971-1974年期間,生育率維持在2.14前后。

      第二次嬰兒潮之后生育率出現快速下降趨勢,進入1980年代末期,下降趨勢進一步加速,1989年下降到1.57,1990年降至1.54,1991年1.53,1992年1.50,接近人口失衡警戒線。生育率以驚人的速度滑坡,給日本社會帶來極大的沖擊。為了引以為戒,媒體曾掀起一場生育率“1.57沖擊”大討論。熱衷于優先經濟發展,對生育率波動采取靜觀姿態的政府,在社會輿論和人口結構嚴重失衡面前,開始有了危機感,逐漸推行擴大對家庭和育兒領域的社會保障支出政策,積極推進激勵適齡女性生育的社會政策。

      受“1.57沖擊”的影響,1992年日本政府發布以“低生育率社會:其影響和應對措施”為題的《國民生活白皮書》,文檔中首次出現“少子化”政策概念。少子化,意指出生率下降以及隨之而來的家庭和社會中兒童數量減少,政府試圖用這一概念向日本社會提出警世。其實日語“少子”原本的意思是指家中最小的孩子,它的日語諧音是“祥子”,所以有的家庭將家中最小的孩子取名為祥子,表示老來得子的喜悅之情或吉祥之意。政府的這份關于“少子化”的闡述和具有挑戰性的政策文檔中,隱含了對“少子”語義美好意境的追憶,但主要目的是向社會表達對少子化問題的危機感。此后,政策文檔中又相繼出現了“少子老齡化社會”概念,其含義是在相當長的時間內,生育率低于維持人口所需的人口更替水平,進入了兒童人口數量低于65歲及以上老年人口的社會形態。

      源于日語的“少子化”以及“少子老齡化”概念,已經成為表述東亞人口發展特征的政策術語。所謂東亞地區的特征,是指發源于歐洲的低生育率旋風自從登陸日本之后,逐漸波及東亞各個區域,并呈現出下降速度快、幅度大、超低值等特點,顯現了比歐洲更為劇烈的陣痛。比如韓國,1970年代初生育率水平高過4.5,進入1990年代末生育率急轉而下降至1.5,2003年再次降至1.3,韓國的生育率下降速度之快,是任何一個國家未曾經歷過的。按照全球指數分析,東亞三國的生育率近年都位居一個非常低的水平。2020年東亞三國的生育率再次下降,尤其是韓國和中國刷新了最低記錄。

      東亞走向少子化的進程中,表現了與歐洲不盡相同的側面。即使在中日韓三國之間,也表現了政策路徑和生育率變動之間的差異性。學者分析日本和韓國之間在生育率變動上的差距和原因時提出,韓國在1960-1980年期間曾經推行過溫和的節制生育政策,在短短的時間內,使節制生育政策過渡到激勵生育政策上來,在政策操作上遇到種種難題,因此在政策轉型上,花費了比日本更多的時間,失去了以“工作-育兒平衡”政策調整的最佳機遇。中國當前面臨生育率下降的挑戰,與日本和韓國當初面臨的少子化沖擊多有相似之處,日本和韓國的教訓或可引以為戒。

      如何走出“超低生育率”困境

      生育率長期低于更替水平和老齡化程度的不斷加劇,使日本不僅面臨著人口負增長的危機,更面對著勞動力短缺的困局。打破困境,走出超低生育率陰影,是日本經濟以及社會發展的唯一選擇。

      在日本有一種說法,“生育率下降是女性對性別不公平的無言抗議”。眾所周知,在每年公布的“全球性別差距報告”中,日本往往是被排列在100多個國家中的下位。日本女性的教育水準和健康衛生水準雖然處在優勢,但是在經濟地位和政治參與指標上處于劣勢。近年來,日本女性勞動就業率呈逐漸上升趨勢,但并沒有出現類似性別平等指數較高的挪威、新西蘭和瑞典等國那種女性就業率提高帶動了生育率提高的局面。

      日本學者分析,日本女性承擔的雙重責任和雙重的評價標準是使女性對生育望而卻步的主要原因。首先是負責家務、照料孩子是女性職責的觀念和社會規范依然根深蒂固,就業女性既要與男性一樣全身投入工作,又要承擔家務和照料孩子,難以平衡育兒和職業雙重角色。其次,日本勞動力市場缺乏靈活性,結婚生育中斷職業的女性,在重新進入勞動力市場時難以獲得較好的待遇和職務。在職場上,對女性的懷孕、生育和養育,往往是一種負面評價,常常會影響女性職業提升或使其面對失去工作的危機。

      如何才能走出“超低生育率”困境呢?面對不斷深化的少子老齡化社會,日本社會各界一致認同推動“工作-育兒平衡”,擴大育兒公共服務是走出困境的必由之路。這項政策是不分男女性別,尊重每一個人在“工作-育兒平衡”選擇上的個人主體性;并要對個人的選擇和實現其目標,提供生活保障和公共服務的制度安排。

      根據歐洲主要國家所推行的相關政策經驗,“工作-育兒平衡”社會政策實踐大致分為三種形式:

      第一種形式是“持續性就業+家庭照護公共化”,比如北歐國家的瑞典和芬蘭等。為了解決女性勞動力市場參與和生育率下降、工作與家庭生活矛盾日益突出的問題,公共政策強化了對“私”領域家務勞動的干預,在育兒、養老等生活照護方面,提供全方位的公共服務,緩和了工作和家庭生活之間的矛盾,維持了較高的女性勞動參與率。

      第二種形式是“彈性就業+家務勞動共同分擔”,以荷蘭和英國為代表。彈性就業政策體現在為就業者設計多樣的勞動方式,比如六小時工作制,每周3個工作日或者以定量工作方式計算工薪等,不拘泥于勞動場所、勞動方式,夫婦可以根據家庭需求和經濟狀況,選擇工作方式。家務勞動共同負擔不單單指夫婦之間,包括親友、社區、企業等通過互助方式共同分擔。

      第三種形式是“間斷性就業+家務勞動經濟補償”,具有代表性的國家是法國和德國。在認知上是將家務勞動視為職業勞動的一種形式,國家和社會基于等價原則,對承擔家庭照護者給予一定的經濟性補償。德國護理制度中設計對家庭照護者支付護理報酬,即是家務勞動經濟補償政策的具體體現。從第三種政策實踐的經驗看,選擇間斷性就業的幾乎都是女性,出現了將女性再次推回家庭領域的現象,因此這種政策被認為有強化“男主外女主內”性別分工傾向。

      根據近年來日本調整勞動政策和家庭政策的走向,可以看到正在朝著“彈性就業+家務勞動共同分擔”的政策形式傾斜。日本政界和學界認為,這一方式具有中立性且有包容性,不僅可以提高女性在勞動市場的參與率,也使家庭照顧者獲得了更多的自主權和選擇空間,同時也可期待在加強社會之間的互助協作上有一定的政策效果。

      日本對“工作-育兒平衡”政策的探索

      近年來,日本加快了推進“工作-育兒平衡”政策的力度,改革主要體現在以下幾個方面:

      第一,增加公共型家庭服務的數量和質量,減輕由家庭提供“無酬照料勞動”的負擔,實現女性參與勞動力市場。

      具體從三個方面進行改革:

      首先是增加幼兒園、托兒所數量,讓所有想進幼兒保育機構的家庭都能得以實現。2015年以后,在擴大常規幼兒保育機構數量之外,積極推廣就近入托的社區型幼兒設施;

      其次,增加學齡前兒童財政支出,減輕育兒家庭經濟負擔。從近期的財政投入狀況看,2015年度與2014年度相比增加了11.1%,2016年比2015年度增長了12.1%。2019年10月起,有3-5歲兒童的原則上所有家庭以及有0-2歲幼兒的免除居民稅低收入家庭,在政府認證的保育園、兒童園和幼兒園入園可以免除費用。今后,政府對學齡前兒童財政投入會進一步擴大。

      最后一個方面是老年人照料社會化。2000年實施護理保險制度,對需要照護的老人和家庭提供公共護理服務,個人負擔10%-20%,其余由護理保險制度負擔。家庭服務公共化,使很多家庭在從事帶薪工作的同時能夠照護孩子和老年人,獲得良好的政策效果。但是,政府對家庭領域的哪些部分介入,介入到何種程度等問題尚有爭議,還面臨著諸多政策課題。

      第二,圍繞著實現“工作-育兒平衡”政策目標,改革勞動方式。

      首先是改革休假制度。2017年對《育兒·照護休假法》進行改正,目的是提高利用育兒和護理休假率。在育兒休假政策上,男性的使用率一直在徘徊在6%以下,為促進男性積極參與家庭兒童照護,各級地方政府設置咨詢窗口并開辦各種類型的講習班。女性利用育兒休假率近年來一直維持在80%以上。但是,長期以來,由于生產和育兒離職的女性比例一直居高不下。為了改變現狀,法律調整重點,強調企業的責任和義務,規定企業以及上司不得以任何理由阻止員工利用照護休假制度,并責成企業制定休假復歸計劃,保證休假復歸者不會因休假而失去原來的職務和待遇。同時規定免除育兒期間需要繳納的社會保險費用,免除繳納期間可計算為繳納年限。因育兒以及護理老人休假者,可根據法律規定通過個人申請從政府掌管的雇傭保險獲取休假津貼。

      其次,引入彈性工作制,推行雇傭方式多樣化、工作時間多樣化、工作場所多樣化的彈性工作制。法規規定了授予對有育兒或者老年人照護需求者申請彈性工作制的權利,職工可以根據家庭生活需求,自己決定勞動方式、勞動場所和勞動時間,雇主和被雇傭者通過簽訂勞動契約方式,計算勞動時間和勞動報酬。為了確保真正實現政策目標,近年來相繼出臺了一系列有關法規:2015年9月頒布《活躍女性職業生活促進法》,2016年《勞動方式改革》大綱,2019年2月頒布實施《勞動方式改革關連法》。

      2010年以后積極推進的政策改革,對緩解低生育率現象起到了一定效果。2005年生育率一度降至1.26,2012年以后出現顯著回升,一直到2018年一直維持在1.40以上的水平,2015年曾一度上升到1.45。以實現“工作-育兒平衡”為目標的政策改革正在逐步滲透于各個領域,并逐漸形成一種新的社會文化,而新的社會文化又在影響年輕群體的生育意愿。

      女性在生育意愿和生育行為問題上具有較強的主體性,創造一個既能讓女性安心生育養育又能兼顧工作,繼續職業生涯的社會制度和社會環境,應該是緩解低生育率困境的一個良策。但是,長期以來,我們在制定社會政策過程中,往往將上述問題作為家庭私人領域來定位,忽視了對其政策的支持。將“工作-育兒平衡”視角嵌入政治、經濟、社會等各個領域,從尊重女性主體性思路出發,應該成為各國尋找緩解低生育率問題的新途徑。

      (作者系日本女子大學社會福利學系教授)

       

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